Memahami Peran VGF (Viability Gap Fund): Kapan Proyek Infrastruktur Membutuhkan Dukungan Kelayakan dari Pemerintah?

Setiap negara berkembang, termasuk Indonesia, dihadapkan pada satu paradoks besar: untuk tumbuh, kita butuh infrastruktur. Namun untuk membangun infrastruktur, kita butuh biaya yang luar biasa besar. Kebutuhan akan jalan tol, pelabuhan, air bersih, dan energi seringkali jauh melampaui apa yang bisa ditanggung oleh APBN. Inilah mengapa model Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha (KPBU) menjadi salah satu pilar utama dalam strategi Pembiayaan Infrastruktur modern.

Skema KPBU mengundang modal dan efisiensi swasta. Namun, skema ini punya satu syarat dasar: proyeknya harus menguntungkan. Investor swasta dan bank (lenders) hanya akan menanamkan modal triliunan Rupiah jika mereka yakin akan mendapatkan pengembalian (return) yang layak.

Lalu, bagaimana nasib proyek-proyek yang “wajib ada” secara sosial, tetapi “tidak menguntungkan” secara finansial? Bagaimana cara membangun jalan tol perintis di daerah sepi, atau menyediakan air bersih di wilayah dengan daya beli rendah? Jika dipaksakan, swasta akan menolak. Jika dibangun pemerintah, APBN tidak cukup.

Inilah celah yang disebut “Kesenjangan Kelayakan” (Viability Gap). Dan untuk menjembatani celah inilah, instrumen bernama VGF (Viability Gap Fund) atau Dukungan Kelayakan Pemerintah hadir.

1. Apa Sebenarnya VGF (Viability Gap Fund)?

VGF, atau Dukungan Kelayakan, adalah instrumen fiskal yang diatur dalam regulasi KPBU (seperti Peraturan Presiden dan Peraturan Menteri Keuangan). Secara sederhana, VGF adalah kontribusi tunai (cash grant) yang diberikan pemerintah satu kali di muka (upfront) untuk membantu membiayai sebagian biaya konstruksi (CAPEX) sebuah proyek KPBU.

Poin kuncinya adalah:

• Bukan Pinjaman: VGF adalah hibah, bukan utang yang harus dikembalikan oleh Badan Usaha (swasta).
• Bukan Jaminan: VGF bukan “jaring pengaman” untuk risiko (seperti jaminan PT PII). VGF adalah suntikan modal tunai di awal.
• Tujuannya: Hanya satu, yaitu untuk “menutup” kesenjangan finansial agar sebuah proyek yang tadinya tidak layak (not viable) menjadi layak (viable) secara komersial di mata investor.

2. Membedah “Kesenjangan Kelayakan” (The Viability Gap)

Untuk memahami kapan VGF dibutuhkan, kita harus memahami apa itu “kesenjangan kelayakan”. Mari kita gunakan studi kasus yang disederhanakan.

Proyek: Pembangunan Jalan Tol Perintis (50 km) di wilayah yang baru berkembang.

• Total Biaya Konstruksi (Investasi): Rp 10 Triliun.
• Analisis Bank (Lenders): Bank hanya mau membiayai proyek jika pendapatan tol di masa depan cukup untuk membayar kembali pinjaman mereka.
• Analisis Tarif (Willingness to Pay): Setelah disurvei, masyarakat di area tersebut hanya mampu dan bersedia membayar tarif tol sebesar Rp 50.000 (Tarif A).
• Perhitungan Swasta: Jika menggunakan tarif Rp 50.000, pendapatan proyek selama 30 tahun ke depan hanya cukup untuk menopang pinjaman sebesar Rp 7 Triliun.
• Perhitungan Komersial: Agar proyek ini untung dan bisa meminjam Rp 10 Triliun, tarifnya seharusnya Rp 90.000 (Tarif B).

Di sinilah letak masalahnya:

1. Pemerintah tidak bisa memaksakan Tarif B (Rp 90.000) karena akan membebani publik dan membuat jalan tol itu sepi (melanggar tujuan sosialnya).
2. Investor tidak mau masuk jika menggunakan Tarif A (Rp 50.000) karena proyeknya rugi (Investasi Rp 10 T, tapi hanya bisa didanai Rp 7 T).

Selisih antara biaya riil (Rp 10 T) dan nilai yang bisa didanai oleh pasar (Rp 7 T) adalah Rp 3 Triliun. Angka inilah yang disebut Viability Gap atau Kesenjangan Kelayakan.

3. Bagaimana VGF Bekerja Menutup Kesenjangan?

Melanjutkan contoh di atas, proyek ini mandek. Swasta tidak mau, APBN tidak penuh. Di sinilah VGF berperan sebagai katalis.

Pemerintah (PJPK) memutuskan untuk menyediakan VGF sebesar Rp 3 Triliun.

Bagaimana ini mengubah perhitungan?

• Total Biaya Proyek: Rp 10 Triliun.
• Kontribusi Pemerintah (VGF): Rp 3 Triliun.
• Sisa Biaya yang Harus Disediakan Swasta: Rp 10 T – Rp 3 T = Rp 7 Triliun.

Tiba-tiba, proyek ini menjadi sangat menarik! Mengapa? Karena pendapatan dari tarif terjangkau (Rp 50.000) tadi, yang kita tahu bisa menopang pinjaman sebesar Rp 7 Triliun, kini cocok dengan sisa biaya yang harus ditutup swasta (Rp 7 Triliun).

Dengan suntikan VGF, proyek yang tadinya “merah” secara finansial, kini berubah menjadi “hijau”. Investor dan bank sekarang bersedia masuk, dan proyek bisa berjalan dengan tarif yang tetap terjangkau oleh publik.

Dalam skema Pembiayaan Infrastruktur, VGF adalah ‘roket pendorong’ (booster) yang dipasang di satelit yang sangat berat. Mesin utama satelit (investasi swasta) sebenarnya kuat, tetapi ia tidak akan pernah bisa lepas dari gravitasi (biaya awal) tanpa dorongan ekstra di awal peluncuran. VGF adalah dorongan ekstra itu, yang memastikan proyek bisa “mengorbit” (menjadi layak).

4. Kapan VGF Menjadi Alat yang Tepat?

VGF adalah uang APBN. Penggunaannya tidak boleh sembarangan dan harus menjadi “alat” terakhir, bukan yang pertama. VGF hanya tepat digunakan pada kondisi-kondisi berikut:

1. Proyek dengan Eksternalitas Positif Tinggi (Nilai Sosial > Nilai Finansial)

Ini adalah syarat utama. Proyek tersebut haruslah proyek yang “wajib ada” untuk kepentingan publik, tetapi secara alami tidak menghasilkan banyak uang.

• Contoh: Proyek air bersih di daerah sulit air, transportasi publik (LRT/MRT) yang tarifnya harus disubsidi, jalan tol perintis untuk membuka isolasi daerah, atau fasilitas pengelolaan sampah (Waste-to-Energy) yang biaya operasionalnya mahal.

2. Saat Tarif Tidak Bisa Menutupi Biaya (Tarif Dibatasi)

VGF sangat ideal untuk proyek KPBU dengan skema User Charge (Tarif Pengguna), di mana ada batasan politik atau sosial terhadap seberapa tinggi tarif bisa ditarik. Pemerintah “membeli” keterjangkauan harga tersebut dengan membayar VGF di muka.

3. Saat Skema Lain Tidak Cukup

VGF digunakan setelah PJPK (Pemerintah) sudah mencoba segalanya: mengoptimalkan desain teknis agar lebih murah, mencoba skema creative financing lain, dll. Jika setelah dioptimalkan masih ada gap, barulah VGF dipertimbangkan.

5. Beda VGF dengan Jaminan dan Availability Payment (AP)

Banyak yang masih bingung membedakan VGF dengan instrumen lain. Ini beda teknisnya:

• VGF (Dukungan Kelayakan):
  • Apa: Uang tunai (grant).
  • Kapan: Diberikan di awal (upfront) saat konstruksi.
  • Tujuan: Menurunkan total biaya investasi (CAPEX) agar proyek bankable.
  • Risiko: Menggunakan uang APBN di muka.
• Availability Payment (AP):
  • Apa: Pembayaran “cicilan” layanan dari pemerintah ke swasta.
  • Kapan: Dibayar rutin (misal per bulan) selama masa konsesi (puluhan tahun).
  • Tujuan: Menggantikan tarif pengguna. Pemerintah menanggung risiko permintaan (demand risk).
  • Risiko: Beban jangka panjang pada APBN (mirip cicilan).
• Jaminan Pemerintah (Guarantee – misal dari PT PII):
  • Apa: Jaring pengaman, bukan uang tunai.
  • Kapan: Hanya cair JIKA pemerintah (PJPK) wanprestasi (misal gagal bebaskan lahan).
  • Tujuan: Memitigasi risiko politik/regulasi, bukan menutup gap finansial.
  • Risiko: Menimbulkan contingent liability (kewajiban bersyarat) bagi APBN.

VGF seringkali digunakan bersama dengan jaminan. VGF untuk membuat proyeknya viable, jaminan untuk membuatnya aman dari risiko politik.

6. Bagaimana VGF Diberikan agar Tidak Menjadi “Subsidi Buta”?

Risiko VGF jelas: swasta bisa saja “menggembungkan” biaya agar dapat VGF lebih besar. Untuk mencegah ini, VGF tidak diberikan begitu saja. VGF adalah bagian dari proses lelang yang kompetitif.

Dalam dokumen lelang, PJPK akan menetapkan tarif (misal Rp 50.000 tadi) sebagai patokan. Lalu, para peserta tender (Badan Usaha) akan bersaing. Pemenangnya adalah peserta yang memenuhi syarat teknis dan meminta dukungan VGF paling rendah.

Contoh:

• Konsorsium A: Minta VGF Rp 3 Triliun
• Konsorsium B: Minta VGF Rp 2.8 Triliun
• Konsorsium C: Minta VGF Rp 3.2 Triliun

Maka, Konsorsium B akan menang (dengan asumsi lolos teknis). Mekanisme lelang ini memaksa pasar untuk menjadi efisien dan memastikan uang negara (VGF) digunakan seminimal mungkin.

Kesimpulan

VGF adalah instrumen Pembiayaan Infrastruktur yang canggih dan sangat strategis. Ini bukanlah subsidi untuk memperkaya swasta, melainkan “biaya” yang dibayar pemerintah untuk membeli sesuatu yang sangat penting: keterjangkauan (affordability) dan ketersediaan layanan publik yang vital.

Tanpa VGF, banyak proyek infrastruktur di daerah perintis atau yang bersifat sosial tidak akan pernah terbangun. Dengan VGF, proyek yang “mustahil” secara finansial dapat diubah menjadi kenyataan yang bankable.

Memahami kapan dan bagaimana VGF dapat digunakan adalah keahlian krusial dalam merancang proyek Pembiayaan Infrastruktur yang sukses. Jika Anda adalah pemangku kepentingan yang ingin menjajaki struktur pembiayaan kompleks untuk proyek KPBU, PT PII adalah mitra yang tepat untuk berdiskusi dan membantu merancang proyek yang layak, terjamin, dan berkelanjutan.